博物馆理事制建设的几个认识误区

本文摘自《中国文物报》（2015-06-10）作者：付莹

在文化事业单位全面落实深化改革任务、着力构建法人治理结构的关键时期，由政府主管部门主导的博物馆理事制建设工作，也遵循区别情况、分类实施和循序渐进的原则稳步推进。可以预见，未来不多时日，在总结前期试点的成功经验、借鉴国外运作成熟做法的基础上，各地、各行业和各类性质博物馆的理事会即将纷沓而来。然而，恰恰在顶层设计与基层试验上下互动进行创新实践和勇敢探索的同时，产生了一些有关博物馆理事制建设的错误认识，不免令人对这一制度的切实落地以及勉强成立的理事会能否“有效管用”产生几分悲观情绪。因而，从建构真正意义上的体现社会化管理精神内核的理事制度考量，有必要澄清以下几点错误认识。

误区一、博物馆只要实行理事制，一切影响其高效运行的体制、机制和制度层面的问题即可迎刃而解

博物馆，尤其是公立博物馆运行中遇到的一系列问题，如地位不够独立、财政资金使用受限、用人机制欠科学、绩效工资制度无法真正落实以及分配制度改革等，严重影响到其公共文化服务职能的全面有效履行。众多问题的长期困扰使博物馆自身、主管机构，以及社会利益相关者都对作为“舶来品”的理事制产生了更多的期待。但必须明确：其一、理事制并不能解决博物馆运行中的一切问题，理事会也无法包揽博物馆的一切事务。这是因为，理事会的定位是法人治理结构中的决策和监督机构，在这种结构中，必须保持其与执行层、政府相关部门的地位独立，相互制约。也即，现代治理理念和治理方式在博物馆的管理和运行中应当体现为决策层建立理事会制度，管理层依法独立运行，管理和运行实现“章程化”，国家通过税收、审计、监督等手段对博物馆进行调控和监管。就影响博物馆能否顺畅、高效运行的激励机制、分配制度和人事制度而言，理事会之于博物馆，充其量会影响到执行层、管理层的高级管理人员，而不可能直接地、过多过细地干涉其内部事务，否则也是理事会的越位。退一步讲，即便不实行理事会，针对一些突出问题的革新措施也应适时推出，而不能将未推行理事制当作面对亟待解决的棘手问题而“不为”的绝佳理由。其二、博物馆运行中所遇到的诸多问题应当区别看待，其中，某些条件的满足问题实际上是解决博物馆实施理事制的先决条件和生存土壤问题，而不是相反。理事制治理的终极目的是公共文化服务的社会化、最优化和最大化，是社会力量参与下的共管共治。所以，当下的紧要事务是为理事制的切实推行、为社会力量参与博物馆的建设和发展创造适宜的土壤。否则，不在适宜环境下诞生的理事会只能是“南橘北枳”。从这个意义上讲，一些宏观的政策、制度配套和博物馆内部制度的落实恰恰有助于真正意义上的理事制的运作，它们也因此成为急需改造的内外部环境。譬如，理事制架构下，要求政府部门之于博物馆，应从微观事务抽身而专事宏观引导和监督职责，切实做到职能转变、“政事分开”。那么，就需要首先厘清政府的职责，界定好权力边界，做到“法定职责必须为”“法无授权不可为”。博物馆理事会的良性运作赖以持续的前提是规范、科学，有“良法”性质并能体现“善治”精神的博物馆章程的存在。因此，政府职能的切实转变、完善博物馆内部绩效考核机制等与推动建立理事会之间，应当是前者在先，后者在后，至少是并列关系，而不能被动等待后者推动前者。换言之，博物馆理事制的建设实际上是内外部环境创造、顶层设计和自身求变的共同效应叠加，其中，环境若不适宜，理事会制度是会遭到“排异”的。上述内外环境的创造能为培植理事制奠定好的基础、提供其生存的土壤，而不是相反。

误区二、“筹资”是博物馆理事制的首要或者核心功能之一，博物馆唯有“断奶”或实行差额拨款，才能激发活力

不可否认，对于大多数博物馆，尤其中小型、专业性强的民办博物馆，以及国家财政实施差额拨款的博物馆而言，基于各项发展和建设事业不同程度地受到财力不足制约的现实考量，寄望能在理事制架构下，拓宽筹措资金渠道，以缓解生存和发展所面临的压力。从这个角度讲，产生“筹资”是博物馆理事制的主要功能的认识也无可厚非。然而，就博物馆整体情形而言，对多数公立博物馆，一味强调其理事制的“筹资”功能显然与实情不符，甚至有悖构建博物馆理事制的初衷。因为，其一、对上述博物馆而言，虽然国家财力投入的绝对数额与大都会艺术馆等世界级大馆相比仍显逊色，但若将国家和地方近年来采取的配套政策扶持、专项资金保障等措施与其所承担的公益功能和公共文化服务状况相对照，如若说其基本上处于“不差钱”的状态（和多数中小馆相比较）也不为过。实际的情形是，其最大的问题在于这部分资金的使用是否科学合理，并不存在寻求社会力量解决资金需求的紧迫压力问题。因为现有的相关部门对资金使用的审查充其量只是一种合规、合法性监督，并非合理性审查。因此，针对这些博物馆，理事会发挥的功能恰恰不应是“筹资”，而应是基于决策和监督地位所进行的对博物馆财政预算的审核、预算执行的监督，以期达到对满足公共文化需求方面投入财力的科学使用；其二、综合来看，“理事制”的精义并非“筹资”。虽然从博物馆理事制的发展史和当下在各国运行的实际来看，理事会对博物馆赖以生存和发展的资金来源问题的解决有着独特的贡献。然而，博物馆理事制之要义却在于以公共文化为目的的社会参与治理。如此，在相对“不差钱”状态下运行的博物馆，更应当聚力于理事会内部机构配置、人员的选任和运作机制的探索上，以期能激发博物馆活力，从而源源不断地供给优质高效的公共文化服务项目。更何况，国家日益重视和支持博物馆事业的发展，重视公众在文化权利方面“获得感”的实现，在此背景下，投入“取之于民”的相当财力以保障公众在博物馆享受免费的文化大餐也合乎法理。即便对于资金相对短缺的非公立博物馆，经费的解决也不应仅停留在“筹资”层面，令人欣慰的是，《博物馆条例》赋予其财税扶持等方面的同等待遇，为其理事制的实施提供了更加便利的制度环境。如此看来，对资金相对充盈的博物馆，尤其是公立博物馆而言，其理事会功能的表述应有所侧重，更应强调社会力量参与决策和监督作用的发挥上，更应关注对社会效益和公益目的实现的评价上，而不应落脚于“筹资”上。

误区三、博物馆构建理事制由文化主管部门推动而为，而博物馆自身处于被动地位

作为博物馆事业的监管者，文化主管部门在各类博物馆参与事业单位改革、构建法人治理结构、促进理事制实施中起到无可替代的牵头、助推和监督作用。然
而，从作为公益性文化服务机构的博物馆应采取社会化的办馆思路出发，仅强调文化主管部门的作用和责任显然不够。如此，仿佛又叠床架屋地给博物馆填了一个新“婆婆”，而即将实施理事制的主要当事者自身似乎并不情愿之感。客观来讲，推行理事制之际的多数博物馆尤其是公立博物馆，感情比较微妙和复杂。理事制的推行意味着社会对博物馆的共管共治，意味着政事分开、“管”“办”脱钩后文化主管部门的角色转变，意味着博物馆具有真正独立的法人地位而不再是政府职能的延伸和附属机构。但对于文化主管部门这个“婆婆”，博物馆既感到她管束过多，令自己无法施展拳脚，又切实体会到其能替自己分忧解愁、担待责任。而理事会则不同，因为有了更多社会力量参与其中，其规划、决策和监督地位注定其将目光更多聚焦公益、更为关注服务模式创新和服务内容的增加和优化，总之，会以决策者和监督者的姿态以更挑剔的眼光审视自己，这令博物馆顿时平添了几分不爽。如此一来，对于即将转换角色的文化主管部门，多年养成了懒散习性的“媳妇”此时此刻更是念其“好”来，乃至油然而生被其“管”着、“护”着和“疼”着的幸福感。于是乎，对于实施理事制并不热衷，认为不过是事业单位体制改革背景下的“应景之作”，迫不得已时只好“半推半就”，先打起架子而后相机行事。其实，在理事制的推行中，处在博物馆事业迅猛发展、竞争日趋激烈大潮中的直接当事者，博物馆自身更应认清其公共文化服务机构定位、追求公益之目的和义不容辞的社会责任担当，更应有勇气燃起变革求新的激情，欣然迎接理事制治理下的脱胎换骨之身，而不是被动、屈从地承接或等待一个新事物的到来。

总之，任何对博物馆理事制抱有不切实际的幻想、功能定位界定不清的错误认识，以及对理事制的推行采取被动敷衍的态度，均有碍切实植入博物馆理事制的灵魂和函摄其精神内核，从而不利于真正意义上博物馆法人治理结构的建立。而藉此错误认识主导下产生的博物馆理事会终将沦为“改革政绩”光环下一尊尊漂亮的花瓶，中看不中用。